-
Nga:
Kushtrim Istrefi
- 23 mars 2023 21:23
- Shpërndaje në:
Profesori Philip Allot thekson se marrëveshja ndërkombëtare “është një mosmarrëveshje e reduktuar në shkrim… Palët në një marrëveshje ndërkombëtare hyjnë në negociata me ide të ndryshme se çfarë duan të arrijnë. Negocimi është një proces për të gjetur një gjë të tretë, të cilën asnjëra palë nuk e dëshiron, por të dyja palët mund ta pranojnë”. Këto fjalë e përshkruajnë më së miri kompleksitetin e Marrëveshjes së fundit të arritur mes Kosovës dhe Serbisë. Serbia nuk donte ta njihte zyrtarisht Kosovën, por e njohu atë në formë implicite. Ajo gjithashtu nuk ka dashur të nënshkruajë marrëveshjen, por është pajtuar me të. Kosova donte një njohje formale nga Serbia dhe jo krijimin e Asociacionit të komunave me shumicë serbe, por ajo ra dakord për një njohje implicite dhe për krijimin e Asociacionit. Në këtë analizë do të zbërthej atë që është në marrëveshje, natyrën e saj juridike dhe sfidat që shoh në lidhje me zbatimin e saj në të ardhmen.
Përmbajtja e Marrëveshjes
- Njohja dhe aderimi i Kosovës në organizata ndërkombëtare
Më 27 shkurt 2023, Kosova dhe Serbia ranë dakord për marrëveshjen e propozuar nga BE-ja për normalizimin e marrëdhënieve, dhe më 18 mars për aneksin e kësaj marrëveshjeje të njohur si Plani i Zbatimit. Përderisa të dyja palët janë përmbajtur nga festimi i saj, për mendimin tim kjo është marrëveshja më ambicioze dhe më premtuese e arritur ndërmjet Kosovës dhe Serbisë.
Marrëveshja ka një preambulë dhe njëmbëdhjetë nene. Dispozitat e nenit 1-4 u referohen të drejtave të barabarta, parimeve të Kartës së OKB-së për barazinë sovrane të shteteve, detyrimit për të zgjidhur mosmarrëveshjet me mjete paqësore dhe për t'u përmbajtur nga kërcënimi ose përdorimi i forcës. Të gjitha ato përbëjnë parimet e Kartës së OKB-së të rezervuara për rregullimin e marrëdhënieve ndërmjet shteteve sovrane.
Për më tepër, sipas nenit 4, Serbia heq çdo pretendim ndaj Kosovës në marrëdhëniet dhe përfaqësimin ndërkombëtar, pranon se ato janë dy subjekte të veçanta dhe merr përsipër të mos kundërshtojë anëtarësimin e Kosovës në asnjë organizatë ndërkombëtare. Duke marrë parasysh se një shtet përfaqëson të gjithë territorin e saj në marrëdhëniet e jashtme, marrëveshja nënkupton që Serbia e ka njohur Kosovën si subjekt të veçantë të së drejtës ndërkombëtare pa e quajtur atë njohje formale.
Është e rëndësishme të theksohet se sipas nenit 4 Serbia është pajtuar që të mos kundërshtojë anëtarësimin e Kosovës në asnjë organizatë ndërkombëtare. Ndërsa presidenti Vuçiq ka pohuar se kjo nuk përfshin OKB-në, teksti i Marrëveshjes nuk e parashikon këtë. Përveç kësaj, efekti praktik i nenit 4 do të nënkuptonte që kur Kosova të aplikojë në organizatat ndërkombëtare, Serbia ose do të heshtë ose ta mbështesë anëtarësimin e Kosovës. Një përgjigje e tillë e Serbisë do të çonte gjithashtu në një formë të pranimit në heshtje (në anglisht njihet si acquiescene në të drejtën ndërkombëtare). Siç ka sqaruar GJND-ja në çështjen në lidhje me sovranitetin mbi Pedra Branca/Pulau Batu Puteh, Middle Rocks dhe South Ledge
“Në rrethana të caktuara, sovraniteti mbi territorin mund të kalojë si rezultat i dështimit të shtetit i cili ka sovranitet për t'iu përgjigjur sjelljes à titre de souverain të shtetit tjetër ose, ... për të konkretizuar manifestimet e shfaqjes së sovranitetit territorial nga shteti tjetër … Manifestime të tilla të shfaqjes së sovranitetit mund të kërkojnë një përgjigje nëse nuk do të jenë të kundërshtueshme për shtetin në fjalë. Mungesa e reagimit mund të çojë në pajtueshmëri.
Më tej, GJND-ja ka sqaruar se pranimi “është i barabartë me njohjen e heshtur të manifestuar me sjellje të njëanshme të cilën pala tjetër mund ta interpretojë si pëlqim. . . Kjo do të thotë, mund të flasë edhe heshtja, por vetëm nëse sjellja e shtetit tjetër kërkon një përgjigje”.
Megjithëse njohja nuk përmendet në Marrëveshje, ajo nënkuptohet në të. Për të shmangur një njohje të qartë, preambula parashikon se "duke u nisur nga faktet historike dhe pa paragjykuar pikëpamjet e ndryshme të palëve për çështjet themelore, duke përfshirë çështjet e statusit". Është e vështirë që ligjërisht ose logjikisht të gjesh harmoni mes neneve 1-4 dhe preambulës. Duket sikur Serbia ndan pikëpamje të ndryshme nga Kosova për statusin e saj, por megjithatë pranon të njohë atributet e saj shtetërore dhe subjektin e saj të veçantë në marrëdhëniet ndërkombëtare. Ndoshta kjo kontradiktë ilustron sfidën në arritjen e një marrëveshjeje ndërmjet palëve që ndajnë pikëpamje thelbësisht të ndryshme, dhe rëndësinë e hartimit kreativ ligjor.
Nuk është e pazakontë që në raste të tilla të ndjeshme politikisht, palët të përfshijnë një gjuhë kaq kontradiktore në njërën anë, që në njërën anë të bëjnë kompromise reale në dialog dhe në të njëjtën kohë të sigurojnë një gjuhë për ta paraqitur para publikut të tyre për konsum politik.
- Asociacioni i Komunave me Shumicë Serbe
Përderisa nenet 1-4 krijojnë obligime të reja të Serbisë karshi Kosovës, neni 7 e obligon Kosovën që të “sigurojë një nivel të duhur të vetë-menaxhimit për komunitetin serb në Kosovë”. Edhe pse këto zotime është dashur të shtjelloheshin më tej në Planin e Zbatimit, mbetet e paqartë se çfarë përbën ‘vetëmenaxhimi’ dhe aq më tepër se cili është ‘niveli i duhur’ i vetëmenaxhimit për komunitetin serb në Kosovë. Z Lajçak dhe shtetet e Kuintit (SHBA-ja, Britania e Madhe, Franca, Gjermania dhe Italia) sugjerojnë se neni 7 ka të bëjë me obligimin e Kosovës për të themeluar Asociacionin e Komunave me Shumicë Serbe, një angazhim që buron nga marrëveshjet e vitit 2013 dhe 2015 të arritura ndërmjet Kosovës dhe Serbisë.
Gjykata Kushtetuese e Kosovës pati shpallur shumicën e Marrëveshjes së vitit 2015 për Asociacionin e Komunave me Shumicë Serbe të ishte jokushtetuese, por pohoi se Asociacioni duhet të formohet në përputhje me Marrëveshjen e vitit 2013 dhe Kushtetutën e Kosovës. Duhet theksuar se Marrëveshja e vitit 2023 parasheh gjithashtu që të gjitha marrëveshjet e mëparshme të dialogut Kosovë-Serbi të mbeten në fuqi (shih nenin 10). Prandaj ekziston pritshmëria që Kosova të krijojë një formë të vetëmenaxhimit për komunitetin serb në Kosovë.
Lehtësuesi i BE-së, Miroslav Lajçak, ka konfirmuar se ka ofruar 15 modele evropiane të vetëmenaxhimit të institucioneve të Kosovës për të shqyrtuar një model të përshtatshëm për komunitetin serb në Kosovë. Edhe BE-ja dhe SHBA-ja kanë konfirmuar se Asociacioni duhet të themelohet në përputhje me vendimin e Gjykatës Kushtetuese të Kosovës.
Megjithatë, Marrëveshja e vitit 2023 nuk sqaron nëse Kosova mund të zgjedhë ndonjë model të vetëmenaxhimit, apo nëse Serbia apo BE-ja duhet të pajtohen me një model specifik. Z. Kurti ka lënë të kuptohet se drafti i parë i tij për Asociacionin tashmë është refuzuar nga z. Vuçiq. Kjo sqaron se përderisa Kosova është në karrigen drejtuese të modelimit të një forme të vetëmenaxhimit, akti final i krijimit të saj kërkon një formë të pëlqimit nga ana e BE-së, SHBA-së dhe Serbisë.
- Aderimi i Kosovës në BE
Marrëveshja nuk e përdor më fusnotën kur i referohet Kosovës (ai që tregon se statusi i Kosovës është në përputhje me Rezolutën 1244 të KS dhe Opinionin Këshillimor të GJND-së për Kosovën), as nuk u referohet palëve si Prishtina dhe Beogradi. Marrëveshja u referohet qartë të dyja palëve si Kosova dhe Serbia.
Është interesante të theksohet se, për aq sa jam në dijeni, kjo është marrëveshja e parë në të cilën në mënyrë eksplicite përmendet anëtarësimi i Kosovës në BE. Për shkak të mosnjohjes së Kosovës nga pesë shtete anëtare të BE-së (përkatësisht Spanja, Greqia, Qiproja, Sllovakia dhe Rumania), deri më tani, BE-ja ka përdorur terma të tillë si rruga drejt BE-së, afrimi ose perspektiva në kontekstin e Kosovës. Termi aderim në Marrëveshjen e vitit 2023 lë të kuptojë se shtetet anëtare të BE-së (të cilat e kanë mbështetur Marrëveshjen) bien dakord që Kosova përmbush kërkesat e subjektivitetit për t'u bërë anëtare e BE-së në të ardhmen. Është e paqartë nëse ka një pritje që këto pesë anëtare të BE-së ta njohin Kosovën në këtë fazë apo jo. Sekretari amerikan i Shtetit, z. Blinken, e konfirmoi së fundmi se pret që pesë shtetet mosnjohëse të lëvizin në drejtim të njohjes. Kjo mbetet të shihet.
Përderisa kjo është një marrëveshje ndërmjet Kosovës dhe Serbisë, është edhe një marrëveshje e hartuar dhe e mbështetur nga BE-ja. Për më tepër, BE-ja është më shumë se një lehtësues i kësaj marrëveshjeje pasi Plani i Zbatimit parashikon detyrime të shumta për BE-në. Ndër të tjera, BE-ja është zotuar që ta integrojë këtë marrëveshje në proceset e anëtarësimit të Kosovës dhe Serbisë në BE, të kryesojë Komitetin e Përbashkët Monitorues të kësaj marrëveshjeje, si dhe të organizojë një konferencë donatorësh për të krijuar një paketë ndihme investimesh dhe financiare për të dyja vendet. Duke marrë parasysh sa më sipër, ndryshimet semantike në Planin e Zbatimit sugjerojnë se Marrëveshja ka një potencial të ndikojë jo vetëm në marrëdhëniet Kosovë-Serbi, por edhe në marrëdhëniet Kosovë-BE.
Jo e nënshkruar, por e detyrueshme?
Marrëveshja dhe Plani i zbatimit nuk janë nënshkruar nga Kosova apo Serbia. Kosova këmbënguli që të nënshkruhej Marrëveshja, por Serbia refuzoi ta bënte këtë. Megjithatë, përfaqësuesi i lartë i BE-së, Joseph Borrell, ka njoftuar se të dyja palët e kanë pranuar Marrëveshjen pa ndryshime dhe janë angazhuar plotësisht për zbatimin e saj.
Mungesa e nënshkrimeve ka shkaktuar debate në Kosovë, Serbi dhe më gjerë për natyrën juridike të Marrëveshjes. Sipas Anthony Aust, nuk është e pazakontë që shtetet të miratojnë instrumente të panënshkruara kur bien dakord për çështje të ndjeshme dhe preferohen për arsye të brendshme politike. Mund të supozohet se me mosnënshkrimin e instrumentit, Serbia ka gjetur një mënyrë kreative për të menaxhuar reagimet e brendshme politike. Është interesante të theksohet se përderisa presidenti i Serbisë, Vuçiq, ka argumentuar se pa nënshkrim Marrëveshja nuk është detyruese, ai gjithashtu ka pranuar se do ta zbatojë Marrëveshjen, me një përjashtim të thjeshtë që do të kundërshtojë anëtarësimin e Kosovës në OKB ose njohjen e saj.
Për ekspertët e së drejtës ndërkombëtarë dihet se forma e akteve ndërkombëtare nuk përcakton vlefshmërinë dhe natyrën detyruese të një instrumenti dhe se nënshkrimi nuk është parakusht që palët të hyjnë në detyrime ndërkombëtare. Në çështjen Katar kundër Bahreinit, GJND-ja ka vendosur se edhe procesverbalet e takimit mund të përbëjnë një marrëveshje ndërkombëtare:
“Procesverbali nuk është një procesverbal i thjeshtë i një takimi […] ato thjesht nuk japin një pasqyrë të diskutimeve dhe nuk përmbledh pikat e marrëveshjes dhe të mosmarrëveshjeve. Ato numërojnë angazhimet për të cilat palët kanë rënë dakord. Kështu ato krijojnë të drejta dhe detyrime në të drejtën ndërkombëtare për palët. Ato përbëjnë një marrëveshje ndërkombëtare”.
Në dritën e kësaj, Marrëveshja e ndërmjetësuar nga BE-ja ndërmjet Kosovës dhe Serbisë është e detyrueshme për aq kohë sa palët janë dakorduar me të në Bruksel dhe Ohër. Për më tepër, BE-ja është zotuar për integrimin e Marrëveshjes në proceset e anëtarësimit të Kosovës dhe Serbisë për të rritur shanset e zbatimit të saj.
Implementimi: thembra e Akilit
Zbatimi i Marrëveshjes rrezikon të jetë “thembra e Akilit” dhe nëse nuk menaxhohet me kujdes mund të rrezikojë Marrëveshjen në tërësi. Kjo për shkak se Plani i Zbatimit nuk parashikon mjaftueshëm hapa konkretë që duhet të ndërmerren nga palët dhe në çfarë sekuence. Për shembull, është e paqartë nëse Kosova tashmë mund t'i bashkohet ndonjë organizate ndërkombëtare, apo nëse fillimisht duhet të tregojë shenja të vullnetit për të krijuar një formë të vetë-menaxhimit për komunitetin serb në Kosovë. Nëse BE-ja e shtyn Kosovën që të fillojë të zhvillojë një formë të vetëmenaxhimit për komunitetin serb përpara se ta mbështesë atë në fazat e para të anëtarësimit në organizatat ndërkombëtare, një qasje e tillë do të ishte e padrejtë dhe diskriminuese. Për shembull, Kosova është duke pritur për më shumë se 10 muaj që Komiteti i Ministrave i Këshillit të Evropës të marrë një vendim për t'ia përcjellë kërkesën për anëtarësim Asamblesë Parlamentare të Këshillit të Evropës. Një vendim i tillë nuk do të thotë që Kosova menjëherë të bëhet anëtare e Këshillit të Evropës, por vetëm të fillojë procesin e anëtarësimit dhe të përcaktojë kushtet për anëtarësim. Për më tepër, edhe nëse Kosova është e gatshme të miratojë një model të veçantë të vetëmenaxhimit për qytetarët serbë në Kosovë, a nënkupton se Serbia duhet të pajtohet me një model të caktuar. Nëse po, Serbia, për shembull, mund të sjellë kërkesa joreale dhe të kërkojë një formë autonomie për serbët në Kosovë që thjesht të vonojë zbatimin e Marrëveshjes nga ana e saj (në lidhje me anëtarësimin në organizatat ndërkombëtare) apo edhe të inkurajojë dështimin e saj të plotë. Duke qenë se palët nuk i besojnë njëra-tjetrës, do të ishte më mirë që Plani i Zbatimit të përmbajë një udhërrëfyes të qartë me sekuenca dhe afate për veprimet e pritura nga të dyja palët.
BE-ja dhe SHBA-ja, si aktorë kryesorë që u bënë presion palëve për të arritur këtë marrëveshje, duhet t'i trajtojnë këto çështje me kujdesin maksimal. Nëse ata zhvillojnë një udhërrëfyes të drejtë, ka të ngjarë që të dyja palët ta zbatojnë atë. Nëse zgjedhin të bëjnë presion në njërën palë dhe të përkëdhelin tjetrin, rrezikon që Marrëveshja të kthehet në një burim antagonizmi dhe mosbesimi të mëtejshëm jo vetëm ndërmjet Kosovës dhe Serbisë, por edhe ndërmjet Kosovës në njërën anë dhe BE-së dhe SHBA-së në anë tjetër. Një rezultat i tillë rrezikon ta djegë këtë marrëveshje të fituar me vështirësi dhe ta bëjë edhe më të vështirë arritjen e një marrëveshjeje të radhës. Kosova sigurisht që nuk përfiton nga dështimi i mundshëm i Marrëveshjes. Prandaj, edhe ajo duhet të luajë strategjikisht dhe në mënyrë të mençur që të mos lejojë dështimin e Marrëveshjes.
*Kushtrim Istrefi është profesor i së drejtës ndërkombëtare dhe të drejtave të njeriut në Universitetin e Utrehtit dhe anëtar zëvendësues në Komision të Venecias. Ky shkrim është përkthim i një botimi (të modifikuar pjesërisht) që do të publikohet në Just Security
