Kushtetuesja dhe anulimi i reformimit të KPK-së: Një vështrim kritik

Ligji që synonte reformimin e Këshillit Prokurorial të Kosovës, i shpallur tashmë jokushtetues nga Gjykata Kushtetuese, kishte mangësitë e veta. Por këto mangësi nuk arsyetonin anulimin e tërësishëm të reformës

Kushtetuese e Kosovës shpalli të pavlefshëm në tërësi Ligjin për Ndryshimin dhe Plotësimin e Ligjit për Këshillin Prokurorial, duke pamundësuar kështu reformimin e Këshillit nën kushtet e synuara.

Pa diskutim, ky Ligj kishte mangësi të caktuara, për të cilat kam shkruar një vit më parë.[1] Mangësitë e Ligjit lidheshin me cilësinë e tij, për faktin që nuk shmangte mjaftueshëm rreziqet e korporatizmit të mëtutjeshëm dhe të bllokimit të vendimmarrjes brenda Këshillit Prokurorial. Megjithatë, këto mangësi të Ligjit të trajtuara atëkohë, nuk ishin të natyrës kushtetuese.

Në fillim duhet thënë se ky shkrim nuk synon të vërë në dyshim legjitimitetin dhe autoritetin e vendimeve të Gjykatës Kushtetuese, e cila është autoriteti përfundimtar në interpretimin e Kushtetutës, vendimet e së cilës duhen respektuar në tërësi. Shkrimi përpiqet thjesht të japë një vështrim kritik dhe konstruktiv mbi vendimin konkret, si qëndrim profesional i autorit.

Në këtë vendim, konkluzioni kryesor i Gjykatës, i cili krijon reaksionin zinxhiror për të shpallur Ligjin të pavlefshëm në tërësi, është si vijon: Përcaktimi i kompetencës së Avokatit të Popullit për të emëruar një anëtar në Këshill Prokurorial është në kundërshtim me Kushtetutën! Përkatësisht, mbi bazën e këtij konkluzioni, rezultojnë edhe gjetjet e shkeljeve të tjera kryesore, siç është ajo e shumicës së nevojshme për vendimmarrje në Këshill, si dhe e ndërprerjes së parakohshme të mandateve të anëtarëve aktualë, duke çuar përfundimisht në shfuqizimin e Ligjit në tërësi.

Për të arritur në këtë konkluzion, se Avokati i Popullit nuk mund të ketë kompetencën të emërojë një anëtar joprokuror në Këshill, Gjykata Kushtetuese bazohet në tri pika: (i) në nenin 65(10) të Kushtetutës, që përcakton se Kuvendi zgjedh anëtarët e Këshillit Prokurorial në pajtim me Kushtetutën; (ii) në kompetencat e Kuvendit për të zgjedhur bartësit e funksioneve të institucioneve të pavarura; dhe (iii) në kompetencat mbikëqyrëse të Avokatit të Popullit.

Sa i përket pikës (i), Gjykata Kushtetuese argumenton se vetëm Kuvendi mund të zgjedhë anëtarët përkatës të Këshillit dhe kjo kompetencë nuk mund të bartet tek Avokati i Popullit dhe askush tjetër. Gjithashtu, në lidhje me këtë, Gjykata thotë se duke u bazuar në kompetencat kushtetuese të Kuvendit për të zgjedhur anëtarët në institucione të tjera të pavarura, vetëm Kuvendi mund të zgjedhë anëtarët e një institucioni të pavarur si Këshilli Prokurorial (pika ii). Pra, sipas Gjykatës, zgjedhja e anëtarëve të Këshillit është kompetencë ekskluzive e Kuvendit dhe nuk mund të bartet.

Ky arsyetim ka defekte të dukshme. Nëse do të merrej si i saktë, atëherë as prokurorët nuk mund të zgjedhin anëtarët prokurorë të Këshillit nga radhët e tyre—pasi komisionet e brendshme zgjedhore nuk janë Kuvendi i Kosovës.

Neni 65(10) i Kushtetutës, që përcakton se Kuvendi zgjedh anëtarët e Këshillit Prokurorial në pajtim me Kushtetutën, në maksimum mund të nënkuptojë se Kuvendi duhet të ketë një rol në emërimin e disa prej anëtarëve të Këshillit. Por nuk mund të nënkuptojë se Kuvendi ka kompetencën ekskluzive për të emëruar anëtarët e Këshillit—një gjë e tillë do të shkelte standardet themelore ndërkombëtare e kushtetuese rreth përbërjes së këshillave prokurorialë. Sikur të merrej kjo si kompetencë ekskluzive, nuk do të kishte kuptim neni 110(4) i Kushtetutës, sipas të cilit përbërja e Këshillit përcaktohet me ligj. Ndërkaq, qartazi, përcaktimi i tillë “me ligj” nuk duhet parë si “bartje kompetencash” nga Kuvendi tek Avokati i Popullit, por si ushtrim i pushtetit ligjvënës për të nxjerrë norma të përgjithshme për rregullimin e çështjeve të caktuara, në këtë rast përbërjen e Këshillit.

Gjykata Kushtetuese gjithashtu thotë se Kushtetuta i jep Kuvendit kompetencën për të zgjedhur funksionarët e institucioneve të pavarura nga Kapitulli XII i Kushtetutës (përveç Komisionit Qendror të Zgjedhjeve), ndaj kjo nënkupton se edhe përbërjen e Këshillit Prokurorial, si institucion i pavarur i Sistemit të Drejtësisë nga Kapitulli VII, e përcakton Kuvendi. Por as ky argument nuk është i qëndrueshëm. Së pari, nuk është e vërtetë se Kuvendi ka kompetencën ekskluzive për të zgjedhur funksionarët e institucioneve të pavarura nga Kapitulli XII: Guvernatori dhe anëtarët e Bordit të Bankës Qendrore zgjidhen nga Presidenti (neni 84(27)); Auditori i Përgjithshëm propozohet nga Presidenti (neni 136(3)); ndërkaq Komisioni i Pavarur i Medieve nuk është fare relevant, pasi përbërja e tij përcaktohet me ligj dhe jo me Kushtetutë (neni 141(2)).

Së dyti, edhe po të pranohej konstatimi i tillë për institucionet e pavarura nga Kapitulli XII, për organet kolegjiale si Këshilli Prokurorial është shumë e rëndësishme—për hir të pavarësisë së brendshme dhe të jashtme të institucionit, si kërkesë kushtetuese dhe standard ndërkombëtar—të garantohet pluralizmi adekuat në përbërje. Ky pluralizëm (përfshirë këtu pjesëmarrjen e nevojshme substanciale të prokurorëve) nuk mund të sigurohet nëse Kuvendi i Kosovës ka kompetencën e vetme për të zgjedhur anëtarët e Këshillit.

Nuk është i qëndrueshëm as argumenti tjetër (megjithëse jo aq i rëndësishëm për Gjykatën krahasuar me tjerët më lart), se, për shkak të kompetencave mbikëqyrëse të Avokatit të Popullit ndaj shkeljeve eventuale të autoriteteve publike, ai nuk mund të emërojë anëtarin e Këshillit Prokurorial. Ky argument është paragjykues ndaj integritetit dhe pavarësisë të Avokatit të Popullit si institucion, të cilat duhen prezumuar. Marr parasysh edhe garancionet e Ligjit (p.sh., fakti se anëtari nuk do ishte Avokati i Popullit por vetëm do emërohej nga ai, se ai emërohej në konsultim me OJQ-të që monitorojnë sistemin prokurorial, se Avokati i Popullit është institucion që e përbëjnë edhe zëvendësit e tij të cilët zgjidhen nga Kuvendi, etj.), ky rrezik abstrakt sigurisht se nuk mund të jetë arsye e shpalljes së pavlefshmërisë së kësaj dispozite (dhe nuk duket që Gjykata do ta bënte këtë, nëse nuk do të ishin gjetjet e tjera më lart).

çdo rast, ligjvënësi duhet të ketë diskrecionin e caktuar për të marrë përsipër riskun e pranueshëm të mosfunksionimit adekuat të zgjidhjeve të veta. Në rastin më të keq, një zgjidhje e tillë do të mund të dëmtonte paksa funksionimin e Avokatit të Popullit në raport me të drejtat individuale kundrejt KPK (në rastin më të keq!), por jo edhe funksionimin e KPK, për çfarë edhe u ngrit çështja kushtetuese. Në fakt, në vende të tjera, Komisioni i Venecias ka rekomanduar që Avokati i Popullit të ishte anëtar i Këshillit Prokurorial pikërisht për shkak të neutralitetit dhe pavarësisë së tij, për të shërbyer si balancues mes anëtarëve prokurorë dhe atyre të zgjedhur nga Kuvendi (CDL-AD(2021)047, Moldavi, para. 46).

Thënë të gjitha këto, nuk ka arsye të qëndrueshme për të refuzuar që Avokati i Popullit të emërojë një përfaqësues në Këshill Prokurorial. Këtij konkluzioni themelor i mungon arsyeshmëria e duhur. Emërimi i përfaqësuesve nga institucionet e pavarura (përfshirë Avokatin e Popullit) ishte një nga rekomandimet e Komisionit të Venecias për Kosovën, për të siguruar përbërjen pluraliste të Këshillit Prokurorial të Kosovës (CDL-AD(2021)051, para. 32).

Siç u tha në fillim, ky konkluzion, që Avokati i Popullit nuk mund të emërojë anëtarin e Këshillit, është ai që në fund e bën tërë Ligjin të pavlefshëm. Bazuar në këtë konkluzion, Gjykata pastaj thotë se shumica e nevojshme për vendimmarrje në Këshill është jokushtetuese, pasi, pa anëtarin e emëruar nga Avokati i Popullit, vendimmarrja në Këshill do të varej kryesisht nga anëtarët (politikë) të zgjedhur nga Kuvendi me shumicë të thjeshtë votash.

ashtu, ky konkluzion çon në atë që Gjykata të konstatojë se ndërprerja e parakohshme e mandateve të anëtarëve aktualë të Këshillit është jokushtetuese, pasi, për shkak të anulimeve të mëparshme, reforma nuk do të mund të sjellë përmirësim të dukshëm të sistemit, siç kërkojnë standardet ndërkombëtare. (Gjykata këtu përmend edhe dy baza të tjera, më periferike, të cilat nuk janë relevante në ndërprerjen e mandateve në kontekst të reformave, siç përcaktohen nga standardet ndërkombëtare: praktikën e Gjykatës Kushtetuese në ndërprerje të mandateve në institucione të pavarura pa reformim; dhe historikun e ndërprerjes së mandateve në Këshillin Prokurorial të Kosovës, ku Gjykata këtu inspirohet gabimisht nga vendimi i GjEDNJ Grzeda k. lonisë, i nxjerrë në kontekst të reformave abuzuese në Këshill Gjyqësor në loni për të cilat kishte tërhequr vërejtjen edhe Komisioni i Venecias, gjë që nuk është rasti me Kosovën.)

Nëse, hipotetikisht, përbërja e Këshillit do të ishte më pluraliste (ose të paktën kompetenca për emërim nga Avokati i Popullit do të ishte ruajtur), Gjykata nuk do të kishte argumente serioze për të penguar ndërprerjen e parakohshme të mandateve. Ajo do duhej të pranonte se reforma do të sillte përmirësim të dukshëm të Këshillit, përbërja aktuale e të cilit është qartazi joadekuate. Ndërkaq, vetëm me ndërprerjen e parakohshme të mandateve do mund të vazhdohej me reformën tani, për të shmangur rrezikun e korporatizmit të theksuar në Këshill Prokurorial dhe për të garantuar përfaqësim më të balancuar të prokurorive në të. Prandaj, ndërprerja—e pjesshme—e mandateve ishte zgjidhja proporcionale.

siç u tha më parë, ishte anulimi i kompetencës për emërim të Avokatit të Popullit faktori kryesor që solli pavlefshmërinë e Ligjit dhe çdo argument tjetër u bë i pavlefshëm (pavarësisht gjetjeve pozitive të Komisionit të Venecias). Nëse nuk do të kishte këtë konkluzion fillestar, të paktën Gjykata nuk do ta anulonte reformën në tërësi, por maksimumi vetëm aspekte të caktuara të Ligjit.

Për të shmangur qasjen e tillë në interpretimin kushtetues në të ardhmen, siç është theksuar edhe më parë[2], Gjykata Kushtetuese nuk duhet të interpretojë dispozitat kushtetuese në vakum. Interpretimi i tillë i dispozitave kushtetuese, shkëputur nga krahasimi i nevojshëm kushtetues dhe mosvënia e gjërave në kontekst, patjetër që do të çojë në përfundime të tilla si ajo që Avokatit të Popullit nuk mund t’i “bartet” kompetenca për emërimin e anëtarëve të Këshillit Prokurorial. Në këtë konstatim esencial Gjykata vjen duke marrë parasysh në arsyetimin e saj kryesisht vetëm tekstin formal të Kushtetutës (përfshirë ndërlidhjen e izoluar të normave me njëra-tjetrën) dhe praktikën ekzistuese të Gjykatës, tërësisht jashtë kontekstit. Nga ana tjetër, Gjykata duhet të arsyetojë veçanërisht mirë vendimet e saj, në rastet kur vendos në kundërshtim me praktikën e gjerë kushtetuese dhe standardet ekzistuese ndërkombëtare (sidomos ato të Komisionit të Venecias, si institucion i shquar në këtë fushë).[3]

(Autori është avokat dhe doktorant në Fakultetin Juridik të Universitetit të Prishtinës)