Humbja e mundësisë për reformim të mirëfilltë të Këshillit Prokurorial

Komisioni i Venecias kishte dhënë dritën e gjelbër që reforma në Këshillin Prokurorial të Kosovës të ndodhte, duke legjitimuar ndryshimin e përbërjes së Këshillit, si dhe ndërprerjen e parakohshme të mandateve aktuale, nën kushte të caktuara. Ministria e Drejtësisë humbi mundësinë (e legjitimuar nga Komisioni i Venecias) që të reformonte Këshillin Prokurorial në mënyrë adekuate. Megjithëse ndryshimet e bëra në Projektligjin për ndryshim-plotësimin e Ligjit për Këshillin Prokurorial nuk cenojnë standardet ndërkombëtare, të njëjtat janë të pamjaftueshme për të garantuar që Këshilli i ri Prokurorial do të mund të ushtrojë rolin e tij kushtetues siç duhet

Duke e parë Këshillin Prokurorial si përgjegjësin kryesor për mungesë të integritetit dhe profesionalizmit në sistemin prokurorial, ndër hapat e parë që Ministria aktuale e Drejtësisë ndërmori drejt zbatimit të reformave ligjore të identifikuara në Strategjinë për Sundimin e Ligjit ishte nisma për reformimin e Këshillit Prokurorial. Ministria e Drejtësisë vlerësonte që e vetmja mënyrë për të tejkaluar krizën e sistemit prokurorial ishte që së pari të ndryshohej përbërja e Këshillit. Për këtë qëllim, Ministria hartoi Projektligjin për Ndryshim- Plotësimin e Ligjit për Këshillin Prokurorial të Kosovës.

Projektligji, më kryesorja, parashihte ristrukturim të tërësishëm të Këshillit Prokurorial, duke përcaktuar që numri i anëtarëve të Këshillit të zvogëlohej nga trembëdhjetë në shtatë anëtarë, si dhe që, në atë përbërje të re, të balancohej numri i anëtarëve prokurorë dhe joprokurorë në Këshill. Përderisa në përbërjen aktuale pothuajse të gjithë anëtarët e Këshillit janë prokurorë, Ministria e Drejtësisë fillimisht synonte që nga shtatë anëtarë në përbërjen e re, tre të ishin prokurorë të zgjedhur nga kolegët e tyre, ndërkaq katër anëtarë të tjerë të zgjidheshin nga Kuvendi me shumicë të thjeshtë. Pra, Ministria synonte që anëtarët e zgjedhur nga Kuvendi të kishin shumicën në Këshill.

Ndërkaq mandati i anëtarëve aktualë të Këshillit do të përfundonte para kohe. Por, kishte një problem: Propozim-ndryshimet e reja shiheshin si tendencë e ekzekutivit për të cenuar pavarësinë e sistemit prokurorial, si dhe cilësohej problematik fakti që mandati i anëtarëve aktualë të Këshillit të përfundonte para kohe, në kundërshtim me parimin e sigurisë juridike. Për të legjitimuar nismën e vet, Ministria e Drejtësisë iu drejtua Komisionit të Venecias, duke i kërkuar opinionin se ky projektligj a cenonte standardet ndërkombëtare. Shumë nga elementet e Projektligjit, Komisioni i Venecias i cilësoi si joadekuate apo në kundërshtim me standardet ndërkombëtare. Por, sidoqoftë, më e rëndësishmja, Komisioni i Venecias dha dritën e gjelbër që aspekti kyç i reformës - ndryshimi i përbërjes së KPK-së dhe, me të, përfundimi i parakohshëm i mandateve të anëtarëve aktualë - mund të zbatohej, po qe se kushtet e caktuara minimale përmbusheshin: që përbërja e re e Këshillit të kishte potencialin të sillte përmirësim të dukshëm të sistemit prokurorial, në veçanti depolitizimin e tij.

Argumenti kryesor që shtyri Komisionin e Venecias të jepte dritën e gjelbër për reformim të mirëfilltë të Këshillit Prokurorial kishte të bënte me përbërjen e mangët (objektive) të Këshillit, ku, në praktikë, dhjetë anëtarë të Këshillit ishin prokurorë, ndërkaq vetëm një joprokuror. Duke qenë kështu, ku pothuajse të gjithë anëtarët ishin prokurorë, Komisioni i Venecias vlerësonte që ekzistonte një rrezik i vërtetë që Këshilli të kishte qeverisur me mendësi korporatiste, pa përmbushur rolin e vet kushtetues. Prandaj, ishte i pranueshëm reformimi. Pas opinionit të Komisionit të Venecias, rruga tutje për Ministrinë e Drejtësisë drejt reformimit të mirëfilltë të Këshillit Prokurorial dukej e lehtë: mjaftonte që përbërja e re e Këshillit të ishte pluraliste, ashtu që prokurorët të mos mund të qeverisnin vetëm, por edhe që shumica në Këshill të mos zgjidhej nga Kuvendi me shumicë të thjeshtë (vetëm me votat e partive në pushtet).

Por, ndryshimet e bëra nga Ministria, për t’iu përshtatur opinionit të parë të Komisionit të Venecias, humbën në rrugë e sipër arsyen themelore për të cilën ishte ndërmarrë nisma për ndryshime ligjore: reformimin e duhur të Këshillit Prokurorial, me qëllim të ngritjes së pavarësisë, profesionalizmit dhe paanshmërisë së sistemit prokurorial.

Në vend të fokusimit në cilësi të reformës së Këshillit, pas opinionit të parë të Komisionit të Venecias, Projektligji u duk se ndiqte një qëllim themelor të vetëm: thjesht që opinioni i radhës i Komisionit të Venecias assesi të mos gjente cenim të standardeve ndërkombëtare nga Projektligji i ri. Dhe kështu edhe ndodhi. Më 23 mars 2022, në opinionin e dytë të Komisionit të Venecias, i cili trajtonte çështjen se sa Ministria e Drejtësisë ka adresuar problemet e ngritura në opinionin e parë, Komisioni i Venecias gjeti se ndryshimet e reja nuk cenonin standardet ndërkombëtare. Por, natyrshëm, këtu edhe mbaron roli i një institucioni siç është Komisioni i Venecias. Komisioni nuk trajton çështjen se sa realisht ndryshimet e reja do të mund të sjellin përmirësim të sistemit prokurorial dhe reformim domethënës të Këshillit, pasi ky nuk është as roli i tij. Komisioni mjaftohet me konstatimin se aspektet e caktuara të Projektligjit nuk cenojnë standardet ndërkombëtare, por, vetvetiu, moscenimi i standardeve ndërkombëtare nuk do të thotë gjë rreth cilësisë së reformës.

Kështu, me propozim-ndryshimet e reja, për t’iu përshtatur opinionit të parë të Komisionit të Venecias, Ministria e Drejtësisë vendosi që Këshilli i ri Prokurorial të duket si vijon: Këshilli do të ketë shtatë anëtarë, ku shumicën do ta kenë përfaqësuesit e sistemit prokurorial (tre prokurorë të zgjedhur nga kolegët e tyre, si dhe Kryeprokurori i Shtetit sipas detyrës zyrtare), ndërkaq tre anëtarë do të jenë joprokurorë (dy të zgjedhur nga Kuvendi dhe një i emëruar nga Avokati i Popullit). Këshilli medoemos duhet të kryesohet nga një prokuror. Tre anëtarë aktualë të Këshillit, të zgjedhur me short, do të mbajnë ulëset deri në fund të mandatit të tyre.

As fakti që prokurorët do ta kenë shumicën, as që Kryeprokurori do të jetë anëtar me të drejta të plota, apo që kryesuesi patjetër duhet të jetë prokuror, nuk cenojnë standardet ndërkombëtare.

Por, ku qëndron arsyeshmëria e kaq shumë koncesioneve ndaj përfaqësuesve të sistemit prokurorial, kur ka qenë pikërisht dominimi nga përfaqësuesit e sistemit prokurorial në Këshill që ka shtyrë nevojën e reformës në rend të parë?! Të gjitha këto koncesione shkojnë, pa nevojë, përtej standardeve ndërkombëtare. Nuk cenon standardet ndërkombëtare që prokurorët të mos kenë shumicën në Këshill Prokurorial; mjafton që ata të kenë vetëm një “pjesë përmbajtjesore” (CDL- AD(2021)051, para. 26). Megjithatë, Projektligji ua jep shumicën përfaqësuesve të sistemit prokurorial. Gjithashtu, nuk cenon standardet ndërkombëtare që Kryeprokurori të mos jetë anëtar me të drejta të plota në Këshill Prokurorial, në rastet kur prokurorët kanë shumicën në Këshill (CDL-AD(2021)051, para. 38).

Megjithatë, Projektligji cakton si anëtar Kryeprokurorin sipas detyrës zyrtare, me të drejtë vote. Në fund, nuk cenon standardet ndërkombëtare as fakti që anëtarët e Këshillit të mund të zgjedhin për kryesues të tyre cilindo anëtar të Këshillit, pasi që nuk ka standard ndërkombëtar se kush duhet ta kryesojë Këshillin (CDL-AD(2014)029, para. 31-32).

Por Projektligji përcakton që medoemos Këshilli duhet të kryesohet nga një prokuror. Pra, Ministria e Drejtësisë shkon përtej standardeve ndërkombëtare, megjithëse qartazi shihet që zgjidhjet e mësipërme forcojnë tej mase pozitën e prokurorëve edhe në Këshillin e ri Prokurorial, duke e rrezikuar funksionimin adekuat të tij.

Ministria e Drejtësisë ka mundur të zbatojë pa problem opinionin e parë të Komisionit të Venecias edhe pa shkuar përtej standardeve ndërkombëtare. Elementet e mësipërme, ku prokurorët kanë shumicën, ku Kryeprokurori (si figurë tejet e fuqishme në sistemin prokurorial) është anëtar sipas detyrës zyrtare, si dhe ku Këshilli kryesohet nga një prokuror, rrezikojnë që prapë Këshilli të qeveriset nga një mendësi korporatiste dhe të dominohet nga prokurorët (në veçanti nga Kryeprokurori i Shtetit), pasi nuk është arritur balancimi adekuat mes anëtarëve prokurorë dhe joprokurorë të Këshillit dhe nuk është siguruar përbërja adekuate pluraliste.

Megjithatë, ku është përpjekur të arrihet një lloj kundërveprimi ndaj dominimit absolut të prokurorëve në Këshill, është fakti që Projektligji i ri ka paraparë që, për çështje të caktuara shumë të rëndësishme, vendimet në Këshill merren me shumicë të kualifikuar prej pesë votash, ku dy nga këto vota duhet të vijnë nga anëtarët joprokurorë të Këshillit (që gjithsej janë tre: dy anëtarët e zgjedhur nga Kuvendi me shumicë të thjeshtë dhe i emëruari i Avokatit të Popullit).

Këto çështje shumë të rëndësishme për vendosje janë ajo e emërimit të Kryeprokurorit të Shtetit dhe kryeprokurorëve, disiplinimi i prokurorëve, si dhe nxjerrja e akteve të caktuara nënligjore me rëndësi. Kjo shumicë e veçantë për vendimmarrje të Këshillit ka pasojën tjetër po aq të padëshiruar sa do- minimi i Këshillit Prokurorial nga prokurorët: atëherë kur vendimmarrja në Këshill nuk do të mund të jetë e ngjyrosur me qasje korporatiste nga anëtarët prokurorë, rrezikon të bllokohet tërësisht nga anëtarët e zgjedhur politikisht nga Kuvendi. (Kurse anëtari i emëruar nga Avokati i Popullit mund të jetë apo të mos jetë i paanshëm në ushtrimin e detyrave.)

Është shumë problematike të konceptohet që, me këtë përbërje dhe formë të funksionimit, me potencial të lartë për qeverisje sipas interesave të ngushta apo bllokim të tërësishëm të vendimmarrjes, Këshilli i ri Prokuro- rial do të jetë në gjendje të sigurojë një sistem prokurorial të pavarur, profesional dhe llogaridhënës, konform rolit të tij kushtetues.

Sa i përket kësaj shumice të veçantë për vendimmarrje në Këshill, Komisioni i Venecias ka rekomanduar në opinionin e dytë që, për të mos u bllokuar vendimmarrja në Këshill, ligjvënësi kosovar, në koordinim me partnerët ndërkombëtarë dhe aktorët e tjerë relevantë, të përcaktojë parametra specifikë të mekanizmave kundër- bllokadë, që Këshilli të mund të marrë vendime edhe kur anëtarët prokurorë dhe joprokurorë nuk mund të arrijnë kompromis.

Çdo zgjidhje që do të propozohet me këtë rast do të zbehë, me të drejtë, rolin bllokues të anëtarëve joprokurorë të Këshillit.

Prandaj ka qenë e rëndësishme që, në vend të fokusimit në mekanizma (joadekuatë) të vendimmarrjes, Projektligji të fokusohej në përbërje objektive të Këshillit duke garantuar qasje pluraliste në vendimmarrjen e tij, ku interesat e ngushta të asnjë grupi të vetëm nuk do të mbizotëronin. Me Projektligjin e ri për ndryshim-plotësimin e Ligjit për Këshillin Prokurorial, të miratuar tashmë në Qeveri, Ministria e Drejtësisë ka humbur mundësinë e artë, të legjitimuar nga Komisioni i Venecias, që Këshilli Prokurorial të reformohej në mënyrë adekuate, ashtu që të ishte në gjendje të përmbushte rolin e tij kushtetues. Siç është lënë (nëse mbetet i tillë deri në miratim final në Kuvend), Këshilli i ri ose do të dominohet nga prokurorët, për të vazhduar mendësinë qeverisëse korporatiste sikur deri tash, ose do të politizohet skajshëm, përfshirë edhe me bllokim të tërësishëm të vendimmarrjes.

(Autori është hulumtues i lartë në Institutin e Kosovës për Drejtësi (IKD). Ai ka qenë pjesë e grupit punues të Ministrisë së Drejtësisë për hartimin e Projektligjit për Ndryshim-Plotësimin e Ligjit për Këshillin Prokurorial të Kosovës. Pikëpamjet e shprehura janë vetëm të autorit)